Expte. N° 18.599/2008 - 'Consejo Médico de Santiago del Estero c/ resol 33072/08 - Superintendencia Seguros (Ex 49076/07)' - CNACAF - SALA V - 08/09/2009
Buenos Aires, 8 de septiembre de 2009.-
VISTOS Y CONSIDERANDO:
I.- Que, por Resolución N° 33072 del 6 de junio de 2008, el Superintendente de Seguros de la Nación, después de rechazar el planteo de incompetencia y la prueba testimonial propuesta, intimó al Consejo Médico de Santiago del Estero al cese inmediato de la actividad aseguradora instrumentada mediante el Fondo de Resguardo Profesional, bajo apercibimiento de considerar a sus integrantes incursos en el delito de desobediencia en los términos del art. 239 del Código Penal;; le aplicó el máximo de la sanción prevista en el primer párrafo del art. 61 de la Ley 20.091 e informó que los contratos celebrados sin la debida autorización eran nulos (fs. 267/291).
Como fundamento, señaló que la sumariada comercializaba seguros de responsabilidad profesional; sin contar con la debida autorización ni control de la Superintendencia de Seguros de la Nación.
II.- Que, contra esa resolución a fs. 303/312 vta., la sancionada interpuso el recurso de apelación en los términos del art. 83 de la Ley 20.091, que fue replicado por la Superintendencia de Seguros de la Nación a fs. 362/381.
En cuanto interesa, alega que en autos no se realizó un examen pormenorizado de la naturaleza y alcance de la operatoria cuestionada por el organismo, que tampoco fue declarada como actividad asimilable al seguro mediante el acto administrativo correspondiente en los términos del art. 3 de la ley N° 20.091. Sostiene que si bien existen similitudes entre la figura del Fondo de Resguardo Profesional y el seguro de responsabilidad civil profesional, también hay elementos suficientes que impiden calificar el sistema operado por el Consejo como una actividad aseguradora típica, tales como, el hecho de que no () se produce transferencia alguna de riesgo ni administración de dinero perteneciente a terceros, sino que son los propios matriculados quienes lo asumen mediante el pago de la matricula que conforma el contenido económico del Fondo. Señala que dicha contribución tiene por única y específica finalidad el acceso al ejercicio profesional de la medicina, toda vez que si no contaran con dicho resguardo estarían impedidos de ser contratados y prestar servicios a las obras sociales, mutuales y otras entidades relacionadas con la salud (cfr. art. 3 de la ley 6.530); por lo que los matriculados no pueden sustraerse de sus beneficios. En tal sentido, la obligación de pagar la matrícula no puede equipararse al pago de la prima de un seguro como contraprestación o precio del riesgo asumido. Por otra parte, expresa que el encuadre en el art. 61 es incorrecto y forzado, y vulnera el principio de legalidad.
III.- Que, por ley provincial N° 6530 la Legislatura de Santiago del Estero creó el Fondo de Resguardo Profesional (en adelante FRP), solidario y obligatorio, destinado a cubrir la responsabilidad civil de los médicos que se genere y derive del ejercicio de su profesión dentro del ámbito de la Provincia. Dispuso que estaría administrado por el Consejo Médico actor y formado por los aportes obligatorios de todos los médicos matriculados en esa Provincia, que integrarían el monto de la matricula establecido anualmente por la Asamblea Ordinaria (cfr. arts. 1 y 2).
En lo que aquí interesa, el Reglamento del F.R.P. aprobado por dicha ley como Anexo A, especifica que la cobertura comprende todos los gastos y costas de juicios, honorarios e indemnizaciones, derivados de las demandas civiles, tanto en sede civil como en sede penal, emanadas de la responsabilidad por un acto médico (Art. 13). Por su parte, el artículo 14 establece que el monto máximo de cobertura es de $ 100.000 pesos, en todo concepto (capital, intereses, gastos, costas), según liquidación fundada en sentencia firme, por cada causa, aunque haya varios médicos involucrados, hasta el número máximo de una acción judicial por año calendario; suma que podrá ser modificada por la Asamblea Anual Ordinaria del Consejo Médico, según las posibilidades financieras del F.R.P.
IV.- Que, la cuestión a resolver consiste en determinar si la actividad realizada por el Consejo Médico de Santiago del Estero a través del Fondo de Resguardo Profesional se encuentra sometida al control ejercido por la Superintendencia de la Nación en los términos de la ley 20.091. Al efecto cabe señalar que de conformidad con el art. 3 de la ley mencionada, la autoridad de control incluirá en el régimen "...a quienes realicen operaciones asimilables al seguro, cuando su naturaleza o alcance lo justifique...".
En el caso, del Reglamento del F.R.P. surge que en la operatoria impugnada se encuentran reunidos los elementos que caracterizan a la actividad de seguro según el art. 1 de la ley 17.418: la presencia del interés asegurable; el riesgo, el pago de la prima y la prestación a la que se obliga el asegurador (en este caso el Consejo Médico), a la que se suman las obligaciones a cargo de los médicos matriculados establecidos en dicho Reglamento (art. 20 y concordantes) (Cfr. Esta Cámara, Sala III en autos "Colegio de Médicos Provincia de Buenos Aires c/EN Economía y P- SSN- Resol 29788/04 (Expte 44888/03)” del 22/5/08).
De tal forma, el riesgo asegurado se configura con la posibilidad de ser sujeto pasivo de un reclamo originado en la responsabilidad por el ejercicio de la profesión de médico; y el interés asegurable consiste en la indemnización del daño que deriva para el profesional de aquella. En cuanto a la prima, más allá de que el Reglamento citado no utiliza dicha denominación, existe el pago de un precio por parte de los médicos matriculados, quienes realizan un aporte que integra el monto de la matrícula que deben abonar a fin de ejercer su profesión. Ello así, la relación aseguradora definida podría asemejarse al seguro de responsabilidad civil establecido en el art. 109 de la ley 17.418 como aquél en el que "El asegurador se obliga a mantener indemne al asegurado por cuanto deba a un tercero en razón de la responsabilidad prevista en el contrato, a consecuencia de un hecho acaecido en el plazo convenido".
En tales condiciones, y si bien es cierto que el FRP tiende a satisfacer un requisito necesario para el ejercicio profesional, no lo es menos que la actividad efectuada por el Consejo de Médicos es asimilable al seguro en los términos del art. 3 de la ley 20.091, por lo que se encuentra dentro del ámbito de contralor de la Superintendencia de Seguros de la Nación.
V.- Que, en cuanto a la defensa referida a la trasgresión de la autonomía provincial, corresponde recordar que la Corte Suprema, durante la vigencia de la ley 11.672, determinó que las funciones asignadas a la Superintendencia de Seguros de la Nación deben ser reconocidas con amplitud para apreciar los complejos factores de datos técnicos que entran en juego en la materia y teniendo en cuenta que la forma de producir en masa y la función social del seguro justifican los medios indispensables para salvaguardar los fines que le son propios y el bien común ínsito en ella (Fallos 295:552).
En ese orden de ideas, el art. 1 de la ley 20.091 establece que el ejercicio de la actividad aseguradora en cualquier lugar del territorio de la Nación, está sometido al régimen de dicha ley y al control de la autoridad creada por ella; mientras que el art. 8 dispone que "El control del funcionamiento y actuación de todas las entidades de seguros sin excepción, corresponde a la autoridad de control organizada por esta ley, con exclusión de toda otra autoridad administrativa, nacional o provincial”.
Por definición, si el legislador federal sujetó a la actividad aseguradora al control de una autoridad federal especifica, corresponde dar preferencia a ley federal N° 20.091 sobre las leyes provinciales que crearon el Consejo y el Fondo de Resguardo cuestionado, de conformidad con el principio de supremacía normativa establecido en el art. 31 de la Constitución Nacional (Fallos: 250:278, 256:517 y 526, 314:1476. entre otros);; más allá del acierto o error del sistema establecido por la legislación federal cuya apreciación no corresponde a los tribunales de justicia (cfr. esta Sala en autos "Golba Construcciones (TF 20642-I) c/DGI" del 30/9/08).
VI.- Que, en cuanto al agravio relacionado con la falta de un acto administrativo previo que declare a la actividad cuestionada como asimilable al seguro en los términos del art. 3 de la ley 20.091, cabe destacar que la falta de esa declaración previa se encuentra subsanada a través de la calificación realizada por la autoridad de control en el dictamen de fecha 23/7/07 (fs. 188/193) notificado al recurrente a fs. 236/237 a fin de que formulara el descargo correspondiente.
No obstante ello, al no haberse cumplido con el requisito de la ley que establece la fijación de un plazo para que la actora se ajuste al régimen reseñado (art. 3, segundo párrafo), no es posible aplicar automáticamente una sanción en el mismo acto y sin emplazamiento previo, tal como resulta del último párrafo del art. 61 de la ley.
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Fiscal respecto a la procedencia formal de la vía recursiva intentada (fs. 357), corresponde hacer parcialmente lugar al recurso interpuesto, dejar sin efecto la sanción aplicada y fijar un plazo de 90 días para que el Consejo Médico de Santiago del Estero se ajuste al régimen de la ley 20.091, bajo apercibimiento de ley. Costas en el orden causado en atención a la complejidad de la cuestión debatida (art. 68 in fine del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Se deja constancia que se encuentra vacante el cargo de uno de los Vocales de la Sala (art. 109 del R.J.N.).
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
Fdo. Dr. Jorge Federico Alemany – Dr. Pablo Gallegos Fedriani.
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